預算制度作為現代憲政國家的財政體系的核心制度，與生俱來地追求民主、法治等基本價值。從歷史上看，公共財政的產生與預算制度的產生是同一個歷史過程，預算制度孕育造就了公共財政。現代意義的政府預算代議機構控制是控制政府行為的工具，它的產生和發展與議會政治的產生和發展、與市場經濟的產生和發展也是同一歷史過程。納稅人通過代議機構對政府的制衡機制，政府必須編制預算并經代議機構批準付諸實施。代議機構對預算的議決、監督執行是從納稅人的利益出發的，賦予政府預算應體現納稅人意志的政治意義。預算制度不但對財政具有嚴密的控制，且形成為指導、監督及批評一切行政活動的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，并用法律保障私人財產權不受政府權力擴張的侵害。在制度和運行機制上，預算若由納稅人的代議機關控制，此時的財政必定是公共決策、公開透明的財政。
其實，建立公共財政的基本框架，就是要構造公共財政的運行機制，即現代預算制度。對于公共財政而，是先有預算，后有財政活動。財政活動不允許有超出預算邊界。即預算制度是公共財政運行的基本規則，是納稅人及其代議機構控制財政活動的機制。我國建立公共財政就是要完善預算制度，合理配置國家預算權。預算案必須通過議會批準才能對政府有法律約束力，預算過程要透明，要接受議會和民眾的監督。改革后的預算制度，政府的諸多行為將置于公眾的視野之下，對于建設一個廉潔、高效的政府起到了重要的推動作用；同時，在和諧社會的理念下，有利于緩和政府與納稅人之間的對立關系，為政府行為獲得更多的納稅人，有助于政府政策的貫徹和執行。
可見，公共財政是建立在現代政府預算基礎之上的財政制度，預算制度是關于民眾贊同和監督國家財政活動的法律規范。可以說，憲政的歷史是現代預算制度的發展史。在確立了憲政體制的國家中，現代預算制度是一套維持政治行為和對政府活動進行有效控制的規則，而對政府收支活動逐漸全面和深入的控制是建設憲政國家的應有之義。
四、憲政下的預算法治
公共財政是一種民主、法治的理財。在我國，要實現民主、法治化公共財政，應堅持財政法定原則，尊重和保護納稅人權利，完善預算法，加強預算監督。
（一）合理限制國家財政權
在現代國家中，稅收是對私有財產權的法定限制，體現了公權力對私權利的
干預。然而，公權力本身也必須受到限制。正如洛克所，“政府沒有巨大的經費就不能維持，凡享受保護的人都應該從他的產業中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數的同意。因為如果任何人憑著自己的權勢，主張有權向人民征課賦稅而無須取得人民的那種同意，他就侵犯了有關財產權的基本規定，破壞了政府的目的。”[9]
公共財政的實質在于限制國家財政權。財政民主和財政法治體現的是私有財產權對國家財政權的制衡。由于稅收是國家依法對公民財產權的否定，公法對財政的關注首先從稅收開始，財政法定最初也就表現為稅收法定。隨著政府財政職能的擴張，財政的范圍也逐步擴大，財政應否支出、如何開支，財政收入的規模等，都應該由議會通過法定程序加以規范。
公共財政的民主和法治原則，都是納稅人基于私有財產權的保護而提出的訴求，其目的在于厘清財產權與財政權之間的界限，為憲政國家中財政權的活動設定底線。國家的主要任務在于為納稅人提供安全與公正，建立起規范及保障納稅人的資源分配及權利義務關系的體系。[10]因此，財政資金的運用無非是為了保護納稅人的基本權利，為納稅人提供公共服務。為防止財政權過度侵犯公民財產權，憲法還必須對財政權的行使進行合理的限制。例如，在國家政治事務方面，保障公民享有平等的參與權；在稅收征收方面，根據公平原則或量能課稅原則設計稅制；在費用征收方面，依受益的不同程度，規定不同的繳費標準；在地區間財政關系方面，保證最低限度的財政均衡；在社會階層間的財政關系方面，保障每一個群體同等的機會和待遇；在財政支出的標準方面，相同的情況相同處理，反對歧視和不合理的優待；在最低人權的保護方面，保障每一個公民的生存權，為社會弱者提供力所能及的幫助。歸納起來，即必須堅持自由平等、人權保障、社會發展等原則，通過憲政為國家財政權的行使設定方向。
（二）實現預算法治化
法治化的重要性已經為人們所認識和接受，從各國的經驗來看，制約與監督政府行為，對財政的約束和監督是關鍵，是因為“賦稅是喂養政府的娘奶”[11]，“賦稅是政府機器的經濟基礎”[12]，財政是直接聯系政府與經濟的紐帶。沒有相應的財政收入，就沒有政府及其活動的存在與職能的履行。控制了財政收入與財政支出,也就控制了政府的命脈，從而具有了從根本上決定和約束政府活動的能力。發達國家成功經驗證明，只有將政府財政納入法律的有效約束之下，才確保了政府行為的法治化。從這個意義上講，公共財政是民主政治最重要的根源。
對我國而，改革開放促進了我國社會經濟的全面發展和進步，同時也導致我國財政分配格局的巨大變化，但有時政府行為的紊亂和不受約束是轉軌時期許多問題和困難的根源所在。改革導致了政府內部財權財力和利益的分散，卻未形成相應的制度性約束規范和制衡機制，政府行為若背離法治軌道以及對經濟利益的追逐將導致財政偏離了其公共服務的職能和目的，而財政秩序的紊亂對于市場秩序的有序進行則是重大的沖擊。故只有將政府全部的財政活動都置于法律的約束與規范之下，才能實現政府及其財政行為的法治化，才能克服市場秩序的紊亂狀態。可見，在我國，強調財政行為法治化具有特殊的重要性，財政法治化或曰稅收法治將成為整個國家法治化建設的突破口，成為市場化改革的深化，擺脫目前財政根困境的必經之路。
要實現政府財政的法治化,就必須以政府預算的法治化為基本途徑和手段。在民主國家，議會對政府的制約的主要機制是控制預算。預算，從形式上看是政府財政的收支計劃，是政府為了安排當年的財政活動而編制的財政收支計劃。政府的任何一項活動都需要相應的財政支出，預算恰好以計劃形式對每一筆政府支出作了直接的規定和安排，直接和具體地規定約束著政府行為。而議會對預算草案逐條逐款的審議修訂和通過的過程，就是市場和公民對政府各項具體施政活動的審議與批準過程。社會公眾和議會對預算執行情況的檢查和監督，意味著市場對政府行政狀況的檢查監督。預算就成為政府依法行政的直接依據和基本途徑。在預算制度的規范與約束下，國家財政的根本權限轉移到了納稅人手中，納稅人通過議會掌握了政府及政府財政行為的決定權和監督權。只要納稅人通過議會真正掌握了政府預算的決定權和監督權，就極大地增強了客觀經濟力量阻止和否定政治權力主觀孤行的能力，從而能夠避免經濟進程中政府因素可能產生的災難性后果。[13]
（三）完善預算制度
一是合理配置人大預算權。雖然我國《預算法》規定了預算草案由行政部門編制，由人大審批，但沒有明確人大是否享有預算草案的修正權，以及政府是否享有對預算審批的制衡權。從預算管理的實踐來看，人大實際上只能就預算草案的同意與否行使審批權，政府對人大審批通過的預算也必須執行，即使預算被否決或久拖不決也缺乏相應的制衡機制。這就要求在修改《預算法》時明確規定人大對預算草案的修正權以及政府相應的制衡權，在預算的編制和審議中擴大民主的范圍，增強人民代表審議的作用。
二是堅持預算法定原則。在預算法的制定與實施時要全面貫徹預算法定原則，包括預算主體權利（權力）法定、預算主體義務法定、預算程序法定和預算責任法定；完善預算制度，保障憲法“控制公共權力，防止權力濫用，保障公民權利和經濟的自由發展”等功能的有效發揮。此外，要強化全民的國家預算法律意識。
三是規范預算外資金。由于轉軌時期財政的原因，我國形成了大量的“預算外資金”。這些預算外資金游離于人大的預算監督之外，造成國家分配秩序混亂，財政活動失序、失范，使正當的財政收入受到了侵蝕。這是我國目前財政生活中的一大缺陷，必將阻礙我國的憲政進程。因此，應將預算外資金納入《預算法》的調整范圍。
四是強化預算監督。在我國，為強化人大對政府監督職能，有必要推進政府預算報告制度改革。預算案要反映大多數人的意愿，實現公共支出與合理稅收負擔均衡，最重要的在于必須為預算的民主決策和監督提供制度保障，同時，也要加強社會公眾、新聞媒體對國家預算的監督。通過建立起人大、審計、公眾、媒體等全面的監督體系，真正實現對國家財政預算的“防腐”功能。
在最后一個字落筆后，他發現此時外面的天空已經到了中午。看樣子，自己是用了一個上午的時間才寫完這篇文章的，看來這篇文章還需要做幾次修改才能交上去啊，正想著，就見門開了，只見自己的秘書端著一個托盤走了進來，包元知道現在已經是中午吃午飯的時間了。
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