而就在戚寰為為完包元所交給他的任務而高興的時候，此時的包元卻坐在辦公桌前開始思考著自己的理論文章來。因為他的工作不能，也不可能是別人能代替的，雖然他也想讓自己的秘書來幫自己寫，但是似乎以秘書現在的水平，根本就寫不出這些東西來，要讓他端茶倒水，遞文送件還行，如果要指望那家伙做這樣勞心傷神的事情，估計這家伙會立即選擇自己解決自己。畢竟與自己這個研究生比，那個秘書的文化也就是相當于過去的初中而已，所以此時的包元便開始強迫自己安靜下來寫東西了。
在略微思考了一下后，他最終將題目鎖定為憲政下的公共財政與預算：摘要公共財政已成為我國構建和諧社會進程中的財政轉型的目標定位。憲政下公共財政問題的實質，是公民財產權與政府財政權的互動。公共財政應當體現以保障人權為宗旨，以充分實現財政民主為核心，以財政法治為保障。公共財政是建立在現代政府預算基礎之上的財政制度，預算制度是關于民眾贊同和監督國家財政活動的法律規范。在推進公共財政體制建設中，我國應堅持財政法定原則，尊重和保護納稅人權利，完善預算法，加強預算監督。
關鍵詞憲政；財政民主；財政法治；預算法治
正文
隨著建立社會主義市場經濟體制改革目標的確立，公共財政改革成為理論界與實務界日益關注的議題。發展市場經濟需要與之相匹配的公共財政制度已成為大家的共識，但在，我國轉軌時期公共財政的目標模式是什么?應如何建構?迫切需要我們從憲政的視角去思考。
一、簡要分析公共財政的憲政背景
正如我們所知，國家與人民之間的利益博弈是憲政產生和發展的基礎，亦是現代法治國家憲政制度的重要內容。傳統憲政理論認為，“實行憲政無不基于如下兩方面的經驗性認識：其一，權力及其制度設施是國家或一定規模的社會共同體存續的前提，但國家權力有擴張或被濫用的危險。其二，公民權利是對公民在一個民族國家中，在特定平等水平上具有普遍意義的成員身份的正式確認，它是公民必不可少的生存條件，但公民權利易受侵害。”[1]
憲政理論一切命題的基本出發點在于：有效地解決公民權利與國家權力的沖突與協調問題。在財政領域，公民權利與國家權力的沖突與協調則表現為私有財產權與國家財政權的沖突與協調，在建構和諧社會的進程中需要按照憲政的精神，有效地解決二者的沖突，協調二者的關系。公民權利中最基本的權利是私有財產權，相應的國家財政權也是國家最基本的權力之一。私有財產權與國家財政權沖突的根源在于經濟資源的稀缺。較普通公民而，國家處于強勢地位，如果憲法不賦予公民基本權利，就難以形成對國家權力的制衡。憲法對私有財產權的宣示和保護，不單純是因為自由主義學說和天賦人權思想的影響，人們對國家權力可能不受憲法和法律制約或限制的擔憂恐怕是其主要原因。正是基于歷史的教訓，各國憲法對私有財產權的保護，被提升到與國家財政權同等重要的地位，給予平等的保護，這應是公共財政形成的憲政背景。
財政是以公共權力進行的資源配置，公共財政是與近現代的民主政治和市場經濟相適應的財政制度。財政的公共性，體現了財政目的的公共性，財政產品的公共性，以及制度層面的公共性。憲政下財政問題的實質，是公民財產權與政府財政權的互動。[2]在充分尊重和保護公民財產權的稅收國家，國家提供公共產品和公共服務來源的財政收入必須仰賴公民的部分財產權的讓渡。公民（主要是納稅人）所依法享有的同意納稅權或拒絕納稅權，構成一國憲政發展的基礎，公民財產權也由此對國家財政權形成制約。可見，在憲政國家中，公民同意權是國家財政權的合法性基礎，國家財政權則必須以保護私有財產權為和依歸。私有財產權與國家財政權的互動，貫穿于一國財政活動的始終。
當然，憲政不是一個靜態的僵化的體系，而是始終處于不斷的運動發展變化之中。在市場經濟條件下，隨著憲政理念的轉變，國家職能和財政職能都在發生著整合和轉換，而不同憲政理念表現出來的價值和利益的權衡與抉擇，實際上體現了公共財政規模的適度擴張與控制、各種公共支出項目被優選或被淘汰的過程。[3]可以說公共財政的運作是憲政得以實現的制度保障，而公共財政支撐的憲政制度則是公民財產權實現的制度基礎。
二、公共財政的憲政性質
憲政是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以保障人權為目的的政治形態或政治過程。[4]公共財政則是國家依法通過稅收等手段籌集收入以為公眾提供公共品和公共服務財政模式，既是民主化的財政,體現財政民主原則，又是法治化的財政,體現財政法治原則。[5]
憲政下公共財政首先應當體現以保障人權為宗旨。公共財政是“有限政府”下的財政，“憲政制度下，憲法保障著公民的財產權和經濟自由權，同時它用一種代表制度、憲政、分權制度和司法獨立的方式對政府的權限和規模進行有效的限制，這就是與市場經濟發展相適應的一種政府體制—“有限政府”，否則，那么市場就會變成一種畸形的市場，一種扭曲的市場，一種被窒息的市場”[6]。憲政的一個重要目標就是分權或限權，將政府無限擴張趨勢的強大公權力抑制在憲法必需的范圍之內。在公共財政的建構中，對有限政府的要求表明，納稅人的基本權利應得到充分的尊重和保護。同時，公共財政是一種服務性的政府行為，其出發點和歸宿均為最大限度地保障廣大納稅人的合法權益，為納稅人基本權利的自由發展和保護提供廣闊的空間。憲政要求政府的財政行為以公共利益和為社會提供公共服務為依歸。從納稅人是稅收之源，是政府官員的“衣食父母”的角度來看，國家保護納稅人權利是理所當然的。國家和社會的一切都是納稅人給的，政府沒有理由不去保護納稅人權利。從國家和社會存在的根本目的來看，無非也是為每一個納稅人謀福利。既然如此，國家和社會怎能背離自己所追求的終極目標而去損害或者漠視納稅人權利呢？因此，政府的權力，包括財政權力必須受到來自納稅人和法律的有效監督，防止政府財政權力的濫用，這就是憲政的國家及其公共財政的理念。
憲政下的公共財政應當以充分實現民主為核心。憲政是依據憲法來治理國家的民主政治，是建立在社會契約基礎之上的現代政體。政府運作公共財政的權力是源于公民賦予政府的。政府的存在和運作來源于納稅人納稅提供的物質基礎，沒有了納稅人的納稅，政府便失去了生存和活動的物資基礎，是納稅人“養活了政府”。民主也要求對政府的財政支出進行限制，即納稅人有權對其所交納的稅收的使用，即對政府的財政行為進行監控，使之用的得當。在憲政下，公民（納稅人）是國家和社會的主人，他們有權依據憲法制定財政方面規則和制度，每個公民都具有平等的、自主的意志和理性行為，都享有權利并負有義務。財政收入法（或主要是稅法）是國家合法剝奪公民財產權的法律，財政支出法涉及到政府是否在為納稅人和公民提供公共服務的重大的問題，在憲政制度下，財政收支的這一重大問題必須要有納稅人自己去決定。
公共財政的民主原則，其理論依據主要是主權在民的思想。所謂主權在民，即公民基于自由意志而訂立社會契約，制定法律，把歸屬于公民個人的權利轉讓給國家，以此換取國家對公民個人權利的保障。國家權力由此而生。即公民是國家權力的所有者和擁有者，是國家權力的主人，而政府的公共權力則來源于公民的授權，是由公民的權利派生和轉化而來的，是公民賦予的，政府是公民權利的受托者。或者說，在公民和政府的法律關系中，公民是享有權利的一方，政府是履行義務的一方。
之所以強調公共財政的民主原則，是因為在我國，一切權力屬于人民，人民通過其選舉產生的人民代表大會以及其他方式、途徑行使管理國家事務、社會事務的權力。如審批預算是憲法等相關法律賦予人民代表大會的一項職權。因此，無論是預算的編制還是審批，均應反映人民之意愿并得到人民代表大會的批準。
貫徹民主原則，一是可以保證公共財政的科學性，使公共財政符合國民經濟發展的客觀規律，以及真正反映未來年度財政收支情況；二是有利于實現對政府財政收支行為的監督，防止出現隨意性。防止政府濫用權力，就必須以公民的民主權利約束國家公共權力。[7]
憲政下的公共財政是法治保障的財政。要保證公共財政目標的實現必須依法治來規范政府財政行為，加強和完善公共財政方面的立法。為防止財政權的濫用，必須以權利制約權力，而所有這些都需要法治的保障。強化國家的財政權并不必然會侵犯納稅人的權利，關鍵是采取何種手段強化國家財政權，如果采取人治的方式，侵犯納稅人財產權的現象將是在所難免的，但如果采取法治的方式，就不會侵犯到納稅人財產權，因為納稅人權利保護的一個核心內容就是國家依法行使權力。通過法治來強化國家權力，就能夠達到既加強國家權力，又維護納稅人權利的雙贏結局。簡之，“公共財政必然要求財政民主，而財政民主需要財政法治來保障。有鑒于此，財政法定的范圍也逐漸從稅收，擴展到其他財政收入形式，并最終擴展到財政支出，使財政民主的基礎更為寬廣和堅實。”[8]具體來講，之所以強調法治保障，主要在于市場經濟是法治經濟，既包括市場主體法治化，又包括政府行為法治化，其中，政府財政行為法治是關鍵，政府財政活動和運作須在法律約束下進行。
三、公共財政與預算的關系
從預算與財政的關系看，預算是公共財政的運行機制或基本制度框架。在市場經濟下，與財政具有本質聯系的是現代預算制度的產生，或者說，公共財政是建立在現代預算基礎上的財政制度，預算是制度意義上的財政。
滿足公共需要是財政最根本的目的，這需要建立一個能夠保證達到上述目的和要求的公共運作機制。而財政運作機制的公共性，決定著財政對于公共需要的滿足程度、財政活動范圍是否合適以及財政效率高低。在行為與操作的意義上，具有決定作用的是財政制度或運行機制，其實質是國家如何運用公共權力，依據何種規則運用公共權力進行資源配置。正是公共權力的運作規則決定了不同的財政制度。由公共財政法治性所決定，預算必須遵循法定原則。與此同時，只有當政府預算以法律方式通過并以法律加以約束，預算才能夠起到約束政府財政收支活動的作用。因此，預算制度的產生反映了公共財政的社會需要。