政府間稅收競爭與市場競爭一樣，都必須遵循競爭規律和公認的道德準則。發達國家與經濟轉型國家的經濟、社會發展階段不同，政府間稅收競爭的理論與具體實踐亦有差異。對經濟轉型國家來說，地方政府間稅收競爭對市場的發育與市場秩序的維持至關重要，發達國家相對成熟的立法與司法體制，可以為稅收競爭提供成文的競爭規則以及規范的權力約束和權利保障。而經濟轉型國家，很多社會制度仍在不斷的調試過程中，市場機制尚未完全建立、市場秩序不穩定且多有混亂。政治上的集權傳統與財政上的分權改革并存，難免出現稅收立法權雖高度集中在中央，但地方政府間稅收競爭也屢見不鮮的奇景。稅收競爭的矛盾在經濟轉型期表現得更為突出，因此，本文著重探討中國經濟轉型期的稅收不當競爭。從制度運行效果來看，過度的稅收競爭不僅(手機小說站

更新最快)不會促進經濟發展，而且會導致稅收的大面積流失，故可稱為“有害稅收競爭（(看小說到小說網.)petition）”或“稅收不當競爭”、“稅收競爭失當害稅收競爭”一詞源于經濟合作與發展組織（oecd）一九九八年四月提出的研究報告《有害稅收競爭：一個日益突出的全球問題》，這是針對二十世紀八十年代起各國稅制改革中出現的降低稅率、提供各種稅收優惠的普遍趨勢，包括避稅港與有害稅收優惠等進行的專題研究。而“稅收不當競爭”、“稅收競爭失當”的提法，則參照競爭法上的“不正當競爭”這一違反“以公平和誠實信用原則為核心的公認商業道德”的競爭行為的提法。

為與我國法律體系中慣常使用的法律術語保持一致，本文傾向采用“稅收不當競爭”的概念。二十世紀七十年代末，中國啟動漸進性的經濟體制改革，現已取得巨大的經濟成就。計劃經濟體制下的全能性政府、管制型政府向與市場經濟相配套的有限型政府、服務型政府過渡，政府通過放棄由市場配置更有效率的領域來培育市場，地方積極性因獲得發揮空間而得到釋放，部分地區的經濟率先發展，并且帶動經濟全面起飛。地方政府轄區內經濟增長的重要原因是上下級政府之間直接的委托代理關系和經濟轉型期相對“軟化”的制度約束環境。[24]相比之下，政治體制改革相對滯后，各級人大未能對同級政府構成有效的監督制約，上級政府對下級政府的人事任免仍有較大的發權，而轄區內的納稅人與公共服務受益人也無法對地方政府進行有效監督。政府績效的評估機制既不規范，也不科學。經濟轉型期的地方政府面臨相對軟化的制度約束環境，稅收競爭作為發現更好制度的手段，不可能絕對消滅。從稅收競爭的角度分析，經濟轉型中國的地方政府大致有三種類型：第一，進取型地方政府。這類地方政府主要依靠制度與技術創新、加強軟環境建設來吸引稅源，從而擴大稅基。如沿海一些地區。第二，保護型地方政府。這類地方政府雖然也進行制度與技術創新，但創新能力有限，不足以吸收稅源。為了保證一定的稅基，常采取地方保護主義，依靠政府保護來創造當地企業的產品市場。如中部一些地區。第三，掠奪型地方政府。這類地方政府基本上很難創造新的稅源，為維護政府的日常開支，不惜通過各種手段增加收費。財政上的困境使其陷入兩難境地：一方面，搞活經濟需加大投資公共設施、降低稅負；另一方面，各種剛性財政支出迫使地方財政必須擴大或至少維持財政收入，稅負不增反減。財政困境與經濟發展水平形成相互遏制的格局。如果地方政府沒有動力進行制度創新來打破這種格局，掠奪型政府可能持續更長時間。如湖北省赤壁市。

兩千零六年三月，湖北省漢川市政府辦公室發布《關于倡導公務接待使用小糊涂仙系列酒的通知》，給市直機關和各鄉鎮農場下達喝酒任務，“全市各部門全年喝小糊涂仙系列酒價值總目標為兩百萬元，完成任務的按照百分之十的獎勵，完不成的通報批評。”其原因在于：二零零五年，生產銷售小糊涂仙系列酒的湖北云峰酒業有限公司納稅超過一千三百萬，是該市納稅過千萬的六家企業之一，但該酒的市場份額卻偏低。該文件出臺二十多天后，四月六日，市政府又出臺了新文件，稱“經研究決定，關于倡導公務接待使用小糊涂仙（神）系列酒的通知，從即日起廢止執行。”這是政府角色錯位的典型案例，背后最大的原因在于經濟利益的驅動——典型的濫用公權力促進稅收增長的手段。“喝酒令”雖然只存活了短短二十余天就不幸終結，但這一終結并非來自于規范的制度規制，而是來自于群眾監督的力量：自媒體披露“喝酒令”以來，各方的反對意見不絕于耳。這一局面是正式制度缺失時規制稅收競爭的權宜之計。

在中國，怎樣杜絕稅收不當競爭、提高稅收競爭的效率是各地方政府面臨的共同難題。地方政府稅收競爭植根于改革過程中政治體制與經濟體制改革不配套，反映在具體制度安排上，就是事權與財權的界限都比較模糊，這種不確定性不利于地方財政從長遠利益考慮問題，導致地方政府間稅收競爭的形式也在不斷地調整，導致地方稅收不當競爭的惡性后果。政治體制配套改革的關鍵是在現行體制框架下如何實現后兩類競爭模式向第一類競爭模式的轉換。重建地方政府稅收競爭秩序的出發點是培育地方的經濟競爭力，通過地方經濟發展引導規范的政府行為。地區間競爭力來源于地方的資源、技術和制度，而起決定作用的則是制度。制度的創新會帶動技術的創新與資源的流動，從而決定當地的經濟增長。

摘要地方政府間稅收競爭的產生，客觀上基于財政分權的結果，主觀上緣自地方政府績效的考慮。對處在經濟轉型期的中國來說，雖然稅權高度集中于中央，地方政府間稅收競爭同樣難以避免。若地方政府間稅收競爭能遵循一定的秩序要求，無疑將有益于資源配置的優化和公共服務質量的提高。經濟轉型期制度約束環境的弱化與地方政府事權界定的模糊，使得稅收競爭進退失據、容易逾越正當的界限。地方政府間的稅收不當競爭亟待全面的法律規制，以便為稅收競爭提供常規性的制度保障，符合“依法治稅”精神。

關鍵詞財政分權；政府績效；稅收競爭；稅收不當競爭；法律規制

正文

三、規制稅收不當競爭行為的思路

構建規范政府間稅收競爭秩序的法律制度框架，既可以保證稅收競爭積極作用的發揮，也可以防止稅收不當競爭引起的混亂。稅收不當競爭問題的解決，遵循法學的思維范式，可以通過常規性地提供規范的稅收法律制度，以完善規制稅收競爭秩序的法律制度體系。

（一）稅收不當競爭何以需要法律規制

相比發達國家“財權與事權的界限法定”的情況來說，我國政府間財權與事權的界限不明確，因此，地方政府選擇的稅收競爭方式，很容易受稅權劃分的意外變動和頻繁調整的負面影響。換之，地方政府因對中央缺乏必要信任，而不惜各顯神通，在稅源的爭奪上大動腦筋。改革開放后到1994年稅制改革前，地方政府間稅收競爭圍繞著給外資提供稅收減免優惠展開，表現出地方政府侵犯中央政府統一稅權的特點；一九九四年稅制改革后，地方政府間稅收競爭轉向稅收返還政策上的競爭，地方政府將稅收返還給投資者，以吸引投資。

在發達國家，地方政府官員政績的好壞主要由選民進行評價，其行為主要對當地選民負責，選民的滿意程度是稅收政策所要考慮的首要因素。我國現行官員考核機制使得稅收政策更多的是要考慮上級官員的滿意程度。處在經濟轉型期的中國，很多問題都依賴高速經濟增長來解決。經濟增長率，特別是國內生產總值（gdp），成為官員政績評判的最重要指標。盡可能吸引外資，是保持經濟高速增長的有效途徑。地方官員不會把太多的心思放在提高轄區內社會總體與個人的公共服務質量上，地方政府間難免出現惡性的稅收競爭。我國公共財政體制建設剛剛起步，稅收競爭決策主要由行政機關及其官員作出，監督與制約都較為不足，即使行政機關作出錯誤決策，也沒有責任需要承擔，更遑論責任追究機制了。

針對上述問題，經濟轉型期的中國可以通過清晰界定各級政府間財權關系以及事權與財權的界限，降低地方稅收競爭行動預期的不確定程度，促使地方政府選擇有利于地方經濟長遠發展的稅收競爭形式。另外，還需要引入“綠色gdp”等新指標來構建合理的地方官員政績考核制度、提高稅收競爭決策過程的民主程度、充分發揮同級人大的監督職能、完善預算的民主編制與有效執行。目前，地方保護主義已成為目前制約全國統一市場形成的最主要障礙。[27]大量以行政區劃為界限的“地方政府經濟圈”各自獨立運行，使全國市場處于分割狀態，商品與要素的自由流動嚴重受阻，市場機制在更大區域內優化資源配置的功能失效。[28]僅僅依靠行政措施和稅收立法權集中的手段，不足以消除地方保護主義，更無法規制稅收不當競爭。

各地自然條件和經濟發展水平不平衡，財政能力和稅源情況有很大差別，可賦予地方適當的立法權。稅收立法權全部集中于中央，財政分權不徹底，某種程度上加重了稅收不當競爭。中央稅和共享稅的稅收立法權和稅收政策制定可以集中在中央，但對一些地域性的、較為零散的稅源則可以通過地方立法來征稅。大稅種的統一性對維持國內統一大市場有重要意義，對于地方稅種，則可考慮中央只負責制定這些地方稅稅種的基本稅法，如確定稅目稅率的可調整范圍，稅收減免的幅度、范圍等，但具體實施辦法、稅目、稅率調整、稅收減免及其征收管理等權限應賦予地方。有關地方稅的稅權若能明確下放，不僅能給地方政府適當的稅收空間，也有利于循合法渠道解決目前地方財政困難與嚴重的“費擠稅”、“重費輕稅”現象。

行政權與司法權的根本區別在于：行政權是管理權，司法權是判斷權。判斷的前提是關于真假、是非、曲直所引發的爭端的存在。稅收是行政權的管理行動之一，司法判斷是針對真與假、是與非、曲與直等問題，根據特定的證據（事實）與既定的規則，通過一定的程序進行認識。司法權作為一種判斷權，不僅應獨立于行政權，而且可以給行政權必要的監督。依法行政迫切需要強化司法權對行政權的制約力度。西方國家踐行三權分立、以權力制約權力的理念。中國雖實行議行合一的制度，但并不排除權力的分工與監督，在權力制約機制中，行政權按照立法權提供的方向行使權力，司法權按照立法權賦予的標準行使權力。目前，司法權對行政權的監督主要是指對行政案件的審理——即對行政權具體行政行為的司法審查。司法是一個國家社會公道實現和公民權利救濟的“最后堡壘”，一個社會的法治發育程度往往以司法能夠容納和解決社會問題的深度和廣度為衡量的重要依據。司法不是萬能的，也始終不是最優的糾紛解決手段，但沒有司法是萬萬不能的，“司法是公認的維護社會正義的最后一道防線”。

中央與地方關系是中國長期面臨的一個問題。中央政府擁有強大的獨立執行力量的同時，完全可以放心地讓地方政府擁有更大的自主權。“十一五規劃”對政府間稅收競爭雖無規定，但責任政府觀念與政府問責制的確立，反映了立法與行政嘗試通過內部設計體制保障因素和相互依賴機制來化解或消滅政府間權力沖突。一個政府，不論其權力來自于人民通過投票表達的明確授權，還是人民的默示同意，都應該是一個可以問責的政府。政府的權力與義務必須平衡，不能要求政府對實際上不能完全自主決定的事物負責任，也不能使政府做最終不必自身承擔后果的決策。當然，僅僅通過立法和行政來調整稅收競爭，是不夠的，適當引入司法調節方式，可以避免政府間直接對抗的不利因素，也可以彌補立法和行政的不足。盡管司法的現狀不盡如人意：存在司法獨立性不夠、司法權不統一等種種問題。然而，“價值判斷”畢竟是司法權的本質所在，司法權協同配合立法權與行政權是必須且可行的。

（二）法律怎樣規制稅收不當競爭

要素流動日益頻繁和技術與信息的飛速發展，加快了稅基的地域流動，導致地方政府為爭奪流動性資源而引發稅收競爭。稅收競爭使地方政府間的行為相互制約，客觀上促進了資源的優化配置。對政府間稅收競爭進行正當與否的價值判斷，既需要理論上的判定標準，也需要實踐上的認識準則。可以構建一系列客觀指標來判斷稅收競爭是否不當：如果稅收競爭會侵蝕稅基、扭曲稅負或資本流向、阻礙資源流動、增加征稅成本的話，這樣的稅收競爭就應被視為“不當”。如果要從司法規制的角度來達到減少甚至消滅政府間稅收不當競爭的目的的話，至少有兩個途徑：通過地方政府間直接訴訟與通過裁決私人間或私人與政府間訴訟來間接協調政府間財政關系。理論上說，兩種途徑都是可行的，但實際上并不盡然。

司法權的屬性決定了其不宜對所有爭議進行審查，除了法律上特別承認的情況外，應該將其審查范圍限定于“法律上的爭訟”：必須存在法主體之間的有關法律利益的具體爭訟或必須存在通過法律判斷能夠解決的爭訟。當中央與地方的立法都直接適用于個人，政府間的權限沖突可能使法律沖突以私人或私人與政府間利益糾紛的形式大量表現出來，不必而且大多數情況下不以兩者之間直接對抗的形式體現。即使是美國這種典型的聯邦制國家，其最重要的關于聯邦和州之間權力范圍調整的判例，往往不是直接發生在兩個政府之間的訴訟，而是涉及個人利益的案件或純粹是私人間的訴訟。政治制度的設計如果讓聯邦與州政府直接面對面對抗，就會導致國家的危機。如果這種危機通過立法機關解決，將會更加陷入僵局。這從聯合國與國際法院在解決國家間沖突上的不佳效果可見一斑。

對處在經濟轉型期的中國來說，消除地方政府間的稅收不當競爭現象，不能完全依賴上下級政府及其官員之間的制約和合作，而應通過設立專門的司法機構或者準司法機構，適當借助司法規制的手段來解決問題。財政分權雖使各地方政府產生了利益對立的狀況，單一制國家結構形式卻很難與地方政府為各自利益直接對簿公堂的機制并存。概之，一項不當的稅收競爭制度安排，不可能絲毫無損于私人利益。若能給合法的私人利益提供司法救濟的途徑，各種損害全國性市場統一的地方保護主義措施將受到間接但有效的遏制。例如遭受地區封鎖的侵害或產品碰到市場準入的限制或歧視待遇的企業，如有權對其他私人主體或相關政府機關提起訴訟主張，則這些地方保護主義措施就不得不接受司法機構的價值判斷了。司法規制稅收不當競爭必須具有實體法上的依據，政府間稅權配置與權力利益關系都需要法制化，以形成政府間長期穩定的、超越個人關系的相互信任關系。為確保地區間公共服務的均等化，在財政分權的基礎上，應繼續推行與深化財稅體制改革，具體來說，“合理界定各級政府的事權，調整和規范中央與地方、地方各級政府間的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制。調整財政支出結構，加快公共財政體系建設。完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。”正在醞釀制定的《稅法通則》，作為稅法領域具有基本法性質的立法，亦應考慮設置專門規制稅收不當競爭的法律條文，以表明稅法“鼓勵和保護地方政府間正當稅收競爭，制止不正當稅收競爭行為”的基本立場，保護各地方政府及其轄區居民的合法權益、保障財稅分權價值目標的順利實現、協助實現地區公共服務的均等化。經濟轉型期暴露出來的種種被稱為“行政壟斷”的現象，一直為多年來反復醞釀的《反壟斷法》所

關注，甚至一度被列入《反壟斷法》草案，亦被認為是《反壟斷法》所以遲遲未能獲得通過的最大難點。有學者認為，“建立和完善全國統一、公平競爭、規范有序的市場體系”應成為《反壟斷法》的首要任務，并應“專章用列舉加概括的方式明令禁止各種形式的行政壟斷”，“抽象性行政壟斷糾紛應納入受案范圍，擴大對行政壟斷受害人的司法救濟范圍”。[37]行政壟斷是當前我國最嚴重的壟斷形式，但要不要在《反壟斷法》中對此進行規制，則一直存在兩派針鋒相對的意見。《反壟斷法》草案一開始就有專章規定“反行政壟斷”。最新一稿的《反壟斷法》草案將“禁止濫用行政權力限制競爭”一章——即通常所謂的“反行政壟斷”——整體刪除。相應的法律責任也逐一刪去。僅在總則中保留一條宣示性規定：“禁止行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除或限制競爭的行為。”對行政壟斷問題進行多番激烈爭論后，“改革消除論”最終戰勝了“立法規制論”。[38]行政壟斷是政府間稅收不當競爭的一個外在突出表現，《反壟斷法》的立法過程再次驗證了司法規制稅收不當競爭的難度所在。在德國和美國，反壟斷當局的財政與職權上都有很大的獨立性，各自強大的司法體系亦為反壟斷提供了可行的途徑。相比之下，我國存在嚴重的地方保護主義，卻無法提供相應的司法救濟渠道。我國法院系統地方化，無論是其產生還是財政來源，都受制于地方政府，法院獨立性難以確定，不可能審查抽象行政行為，無法為稅收不當競爭的受害人提供充分的司法救濟。本文認為，如能建立屬于中央法院系統的巡回法院并保障巡回法院中的法官獨立于地方政府的法律地位，巡回法院才可能對地方性法規、規章進行一定意義上的司法審查，通過典型個案累積的方式逐步實現對“地方保護主義”現象徹底否定的目的。司法可以也理應成為市場秩序的守護者。簡之，司法規制稅收不當競爭可以通過稅收不當競爭的受害人提起的民事訴訟或行政訴訟，甚至公益訴訟來實現。

結論

如果僅僅以gdp的指標來衡量，中國地方間稅收競爭的確對中國經濟發展取得的矚目成就貢獻良多。地方政府長期主導資源配置、充當經濟建設和投資主體角色，堪稱“經濟建設型政府”。然而，經濟發展的衡量標準不應局限于單一指標，我國地方政府正逐漸向“公共服務型政府”轉變，地方政府也漸漸意識到“合縱連橫”的重要性：陸續展開區域經濟合作。2005年底的中央經濟工作會議上，中央明確提出“要建立全國統一的市場”，重新調整經濟區域劃分。可以預見，區域經濟合作將會改善目前的地方政府間關系。政府間的競爭、合作與聯動是政府間圍繞著稀缺的資源展開的，即便是合作，法律規制仍是不可或缺的。因為，法律規制是實現公正的重要手段和保障，規范的法律規制將會有力地促進社會和諧。

在看完自己寫的這些東西后，戚寰又略做了修改，然后便交到了包元那里去了，以為這樣自己就可以忙其他的事情了，不過讓戚寰感覺郁悶的是，包元在看過后，便直接對他說到：“戚司長，你這篇寫的不錯，不過我希望你能再寫一篇，題目我都幫你想好了，就叫企業稅務籌劃吧。好了，這里沒有事情了，你去忙吧，對了，文章盡快給我，估計過幾天老大一回來，這些資料就要交了，所以你最好抓緊點啊。”說完便開始看起自己的文件來，全然不管戚寰那殺人的目光了。

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