（二）公益訴訟的法理學依據

第一，公益訴訟制度是民主在訴訟領域的體現，它為民主的實現提供了現實的途徑和司法保障。公益訴訟制度給人們廣泛而真實的參與國家事務的管理提供一條現實的途徑。人們直接參與國家事務管理其作用猶如機車上的“制動器”，它能對國家各機關權力的正常運行給予肯定和保護，也能對權利的濫用和擱置不用進行有效地防范和矯正。同時，司法制度的設立和運作是國家保障人權的重要方式，司法保障的穩定性、規范性、公正性、權威性和平等性能夠使人們掌握國家主權，防止公職人員濫用權力并糾正錯位的權力。

第二，公益訴訟是建立法治國家的重要基礎。“法治應包含兩種意義：已經成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律。”這其中程序是關鍵問題。而民事公益訴訟能夠強化人們依法辦事的意識同時給任何組織和個人依法維護公共權益、社會經濟秩序提供了強有力的保障武器，從而成為依法治國的不可或缺的新型訴訟制度。

第三，從訴訟目的來看，隨著社會的發展，法治的進步，民事訴訟不再局限于保護私人利益，民事司法機能逐步向保護公共利益擴展。隨著市場經濟和科學技術的高速發展而出現的公害、環境污染等涉及公共利益的案件，民事訴訟中一般也不完全采用當事人主義原則；各國都在逐漸突破民事訴訟限于對純私人權利保護的限制，從重視對具體的群眾性受害者的救濟到抽象的公共利益邁進，這說明民事訴訟機能正擴張于公共利益領域。將公共利益置于民事司法保護下是市場經濟和法治發展的必然。現代國家設立民事訴訟的基本目的在于賦予當事人訴權，通過優厚的程序保障保護當事人的權利與一般公眾的公共利益，并以此來實現解決糾紛、維護私法秩序、甚至公法秩序的司法職能，使社會的發展處于良性有序的軌道。因此，公益訴權是的法的主體性原則和程序主體性原則體現，是訴權的新發展，是因應現代民事訴訟保護公共利益的目的而產生的。

第四，從訴權方面來說，要實現民事訴訟制度的目的，必須賦予當事人訴權，新的民事訴訟目的論要求賦予當事人公益訴訟的權利以實現民事訴訟保護公益的訴訟目的，公益訴權是通過民事訴訟制度保護公共利益的切實保證。例如許多國有資產流失不是沒有被發現，而是舉報人沒有公益訴權。王海多管閑事的正現行訴訟制度不足的客觀體現，但王海欲維護公益卻沒有公益訴權，因此只有買假才能獲得告狀權，且還不能維護其他受害者的合法權益。如果只有買了假才有告狀權的話那么這告狀權是否成本太高？有些商品因表面合格而逃避了行政機關的監管但內在品質卻存在潛在瑕疵時就有必要賦予打假者或廣大的消費者公益訴權，使他們在危害結果還沒發生之前就能求助于司法保護。

二、公益訴訟概述

（一）公益訴訟概述

關于公益訴訟的概念，有三種觀點：一、公益訴訟實際上是行政訴訟的一種。公益訴訟的提法是我國行政法學者的獨有見解，域外均未見有闡釋者。公益訴訟是我國學者在談論行政公訴時制造的“概念”。二、公益訴訟分廣、狹義。其中，廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益的訴訟，既有國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團體、個人代表國家以自己的名義提起的訴訟。而狹義的公益訴訟是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。三、公益訴訟是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反經濟法律、法規侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動。公益訴訟不等于公訴，它既可以由國家授權的檢察機關和政府機關代表國家提起公訴，又可以由利害關系人以國家授權機關的名義或以個人的名義提起訴訟。

所謂公益訴訟制度，是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的行為規范。也就是說，公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。公益訴訟是與私益訴訟相對而的。一般而，私益訴訟是因保護公民、法人的合法民事權益而引發的訴訟；公益訴訟則是因保障公共利益而引發的訴訟。公益訴訟包括公益公訴和公益私訴。需要指明的是，公益訴訟不等于公訴，私益訴訟也不等同于私訴。公益訴訟既可以由國家授權的檢察機關和政府機關代表國家提起公訴，又可以由利害關系人以國家授權機關的名義或以個人的名義提起訴訟（公訴或私訴）。

（二）公益訴訟制度的基本特征

一、目的的特殊性

公益訴訟的目的是維護國家利益和社會公共利益。與為維護個人和組織自身的合法權益的私益訴訟相比較，公益訴訟的訴訟目的是為維護國家利益和社會秩序。公民、法人和其他組織經法律的授權，可依法行使訴訟權利，并保證人民法院查明事實、分清是非、正確適用法律、及時審理違法案件、確認權利義務關系，制裁違法行為，以保護國家利益和社會公共利益。

二、訴訟主體特殊性

公益訴訟案件的原告可以是與侵害后果無直接利害關系的任何組織和個人。公益訴訟當事人中的原告既可以是直接受到違法行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行為侵害的社會組織和個人。即只要違法者的違法行為侵害了國家利益，或侵害了社會管理秩序，對國家或不特定的人的合法權益構成損害或具有損害的潛在可能，任何組織和個人都有權利代表國家起訴違法者，以保護國家利益和公共秩序。無任何直接利害關系的人之所以有權起訴違法侵犯國家利益、社會利益的行為，主要因為，我國是社會主義國家，人民是國家的主人，有權利也有義務維護國家利益和社會利益。同時，國家、社會和個人或組織的利益是一致的，三者的關系是整體與部分的關系，既相互依存又相互獨立。侵犯國家和社會公共利益，必然有個體利益受到侵害。因此，維護國家利益、社會利益實際上是維護個體利益。

三、公益訴訟成立的前提

公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實的損害，但有損害發生的可能。與私益訴訟相比較，公益訴訟的成立及最終裁決，則并不要求一定有損害事實發生，只要社會組織和個人有違法行為，不論其是(電腦小說站s更新最快)否已給國家、組織和個人帶來損失，都可以被起訴并經審理做出判決，由違法者承擔相應的法律責任。這樣做的原因當然是為有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態，而不能讓它“開花”、“結果”。

三、兩**系公益訴訟理論比較

（一）英美法系。

根據《美國法典》有關規定，檢察官在涉及聯邦利益等7種民事案件中，有權參加訴訟，其中包括檢察官有權對所有違反《謝爾曼法》或《克萊頓法》而引起的爭議提起公訴。根據《美國區法院民事訴訟法規》第17條規定，在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起。典型的有相關人訴訟、職務履行令請求訴訟和禁止令請求訴訟。相關人訴訟是指當司法部長決定不親自起訴違法行為時，私人可以以司法部長（或國家或州）的名義起訴。以美國的《聯邦采購法》為例，該法規定，任何人均可代表美利堅合眾國對政府采購中的**和有損于美國公眾利益的行為提起訴訟，在獲勝以后，可以在訴訟收益中獲得一個相應的比例作為獎賞。職務令請求訴訟是指美國很多州的法律允許私人在公務員未履行其義務的場合，以市民的身份并根據其義務的具體內容向法院提起請求發布職務履行令的訴訟；請求訴訟是指納稅人以其納稅人身份提起請求禁止公共資金違法支出的訴訟。

（二）大陸法系。

法國、德國、日本的民事訴訟法律制度中都規定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟，并可以上訴。特定案件的范圍不同的國家規定不一，但一般包括三類：（1）涉及親子關系、婚姻無效、監護、禁治產人的案件；（2）雇傭勞動案件；（3）個人破產、法人清算重整的案件等。

由此可見，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，對涉及公益的訴訟都建立了相應的訴訟機制。而我國現行的法律框架里，并沒有公益訴訟制度的存在，如果說有的話，也僅僅是《民事訴訟法》第十四條規定的“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”和《行政訴訟法》第十條規定的“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。監督的方式只有一種，就是抗訴。盡管可以擴充檢察院的民事行政訴訟檢察權，讓其可以參加涉及公益的訴訟，甚至可以上訴，但還是不敷使用，因此我國可借鑒英美法系模式，建立具有中國特色的公益訴訟法律制度。

如上所述，公益訴訟不僅要建立公訴制度，而且要引入私訴制度。在涉及公民、法人利害關系的問題上，由利害關系人發動法律爭議，遠比政府依職權查處來得及時、公平、有效。所以，公益訴訟可以是公訴——“官對官”或“官對民”或“民以官的名義對官或民”的；也可以是私訴——“民對官”或“民對民”或“官以民的名義對官或民”的。

四、我國公益訴訟的構件

（一）我國公益訴訟的現狀與缺陷

我國民事公益廣泛遭受侵害的嚴峻事實主要表現在以下方面：（1）污染環境；（2）破壞生態平衡；（3）侵害廣大消費者權益；（4）危害社會公眾生命和身體健康；（5）擾亂市場經濟秩序，侵害民事公益；（6）不當處分國有資產，造成國有資產流失；（7）破壞社會公益事業（主要包括文化、教育、醫療、衛生、社會保障等事業）；（8）危害公共安全；（9）侵害其它民事公益。

造成我國民事公益廣受侵害現象的原因是多方面的，其中以下兩個方面是不容忽視的：

1、行政手段的缺陷。目前，對我國公民的民事公益權利的維護，主要是依靠行政手段來保障的。應當承認，行政管理活動對維護民事公益不僅發揮著不可替代的作用。然而，由于行政管理手段自身的局限性，決定其對民事公益保護的有限性，表現在以下方面：第一，民事公益侵權行為的普遍存在使行政管理機關管不勝管；第二，地方保護主義和部門保護主義的存在，嚴重地影響了行政管理行為的公正性；第三，行政部門的多頭管理或互相扯皮，相互牽制或互相推諉、互相踢球；第四，經濟至上，利益驅動不僅使一些市場主體見利忘義，也使一些行政管理者染上不正之風，甚至管理機關本身也實施侵害民事公益的行為；第五，行政權利無制約，容易滋生**。

2、民事公益法的可訴性缺陷。“法的可訴性是指法所具備的為了判斷社會糾紛的是非而使糾紛主體可訴求于法律公設的判斷主體的屬性”。然而，在我國現行的經濟法律法規中，不可訴現象大量存在，這就是法的可訴性缺陷。大多數法規僅就權利作了較為詳細的規定，但包括訴權在內的補救權利卻沒有提到，形成了只有實體權利義務而無訴訟權利的情形。其它民事公益法也存在同樣的問題。例如《反不正當競爭法》中規定：“國家鼓勵、和保護一切組織和個人對不正當競爭行為進行社會監督”，但都沒有規定上述主體向人民法院起訴的權利，明顯造成了實體法與程序法的脫節而使實體法形同虛設。

（二）公益訴訟的評價與前景

如何評價公益訴訟？有的西方學者指出：“從有益的方面看，公益訴訟可以強化公民社會。在行政機關和立法機關之下僅有脆弱和微弱的公民社會結構的國家，此類訴訟可以作為從政府獲取救濟的替代途徑。或者，它在發展公民社會的結構中起拾遺補缺的作用。許多著作都認為，公益訴訟可以為弱者或者被壓迫者提供一種籌碼或聲音，以救濟不正義。”“但是，公益訴訟的社會成本可能是可觀的。盡管在涉及某些集團的某些案件中，如起訴卡特爾行為的消費者訴訟，公益訴訟可以發揮作用，但允許公眾進入的制度刺激可能會給司法資源造成社會性浪費。我們無法區分哪些訴訟是有益于社會和提高經濟效率，哪些訴訟是浪費社會資源和不經濟的。”

的確，公益訴訟是多方面的。一方面，它有利于保護公共利益、集體利益和社會利益，有利于保護弱者，有利于強化對依法行政的監督。另一方面，公益訴訟可能使司法權過于具有能動性，而背離其權限范圍，或者易于導致濫訟，既浪費司法資源，又妨礙行政效率和效力。因此，對于公益訴訟要適當地放開，但其范圍不可能過于廣泛。

筆者認為，對于公益訴訟可以從以下方面考慮：

第一，要有選擇地適當放開公益訴訟。我國法治水平還不是太高，監督依法行政的任務還很繁重，整個社會的訴訟監督意識還不是太強，在這種情況下，適當地選擇一些領域，如有關當事人不太愿意提起訴訟、沒有能力提起訴訟或者難以有效監督的行政領域，放寬原告資格要求，引進公益訴訟機制，使其成為一種分散化的監督，以此培育法治意識，保護公共利益，保護弱者，促進依法行政。公益訴訟確實有其獨特的訴訟功能，適當地擴展公益訴訟，可以造就更多的和分散的公共利益和依法行政的監督者（“私人檢察官”），對于推進我國依法治國進程有一定的意義。

第二，公共利益類公益訴訟與分散利益類公益訴訟應區別對待。前者的范圍要控制嚴格些，就目前來說，現行原告資格標準尚不適宜此類訴訟，需要有法律的專門規定或者原告資格的司法解釋突破，靠個案的突破很容易招致合法性的質疑；后者適用現行原告資格標準已無障礙。

第三，公益訴訟必須考慮可能性和可行性。公益訴訟的范圍應當逐步放開。當然，那些不適宜公益訴訟的領域，如特定范圍內的當事人具有較強的訴訟刺激的領域，即使有足夠的司法權威，也不宜引進公益訴訟。

五、結語

我國目前仍然是行政主導型國家，行政權力處于強勢地位，特別是，行政機關普遍享有行政處罰權，這種制度使得大量的公共利益和分散利益能夠通過行政渠道獲得救濟，這就在很大程度上替代了由國家代表提起公益訴訟的情形。因為，在許多法治發達的國家，除具有準司法權的行政機關外，其他行政機關往往不具有實體處罰權，對于損害公共利益或者分散利益的違法行為，行政機關只能通過提起訴訟的方式，請求法院進行處罰或者發布。我國恰恰不是以此為主渠道，而都是在行政行為作出之后給予司法救濟。

總之，無論從現有的法治環境還是行政訴訟的實際地位看，公益訴訟都只能是穩步推進。否定公益訴訟的積極意義固然不符合社會和法治發展的趨勢和進程，而對公益訴訟的盲目樂觀也不切合實際。我們應當以積極而審慎的態度，穩妥地推動公益訴訟的健康發展。

就在徐富聰看到這里的時候，就聽見外面有腳步聲傳來，徐富聰知道這是警衛員給自己送簡報來了，每天一次，這是慣例，看來還有一篇文章是不能再看了。只能留在下次了。

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